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《中華人民共和國行政訴訟法》修改條文釋義與點評
作者:應松年    分類:本刊推薦    閱讀:6365    評論:0    發布:2015-06-25 15:48:06

內容簡介:

《行政訴訟法》修改的十二個亮點

二十五年,《行政訴訟法》迎來了它的第一次大修。

1989年4月4日,全國人民代表大會通過了《行政訴訟法》,標志著中國行政法治進入了發展的新時期。行政訴訟制度建立了對行政機關的行政行為是否合法的審查機制,違法行為將被撤銷,這就促使行政機關必須更加重視依法行政。隨后,1993年,國務院在向全國人大作政府工作報告時,就提出要求國家行政機關工作人員必須依法行政,2004年,國務院頒發《全面推進依法行政實施綱要》,提出建設法治政府。時至十八大,更明確了要在2020年建成小康社會的同時,建成法治政府。因此,可以說,《行政訴訟法》是我國建設法治政府征途中的第一個起點。

《行政訴訟法》促進了我國行政法的完善,《行政訴訟法》明確提出,合法的行政行為必須符合三項條件:證據確鑿;適用法律法規正確;符合法定程序。在以事實為根據,以法律為準繩外,又加上符合法定程序。這是符合行政行為特別規律的一項要求,對行政法治產生了巨大影響。此后,根據行政法治的規律,全國人大首先完善了行政救濟法體系,制定了《行政復議法》和《國家賠償法》,隨后,原準備制定行政程序法,但由于當時的理論和實踐條件尚有欠缺,因此,決定先制定對市場經濟影響較大的行政行為方面的法律,當時確定了四部法律,即《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》和《行政收費法》,在此基礎上再制定行政程序法。現在前三部法律已經完成,行政程序法也已展開了深入的研究和討論,且地方,包括湖南、山東、汕頭、西安等十余地都已制定了行政程序規定,積累了豐富經驗。十八屆四中全會已明確提出要完善行政程序法律制度。制定行政程序法的條件已經成熟。此外,行政各領域的單行法律根據實踐需要,也大多已經制定。以《行政訴訟法》為起點,二十多年來,我國的行政法律體系除尚有幾部法律亟待研究制定外,已大體完善。

以《行政訴訟法》為起點,行政法學術研究、學科教育,以及行政法人才的培養也蓬勃興起。可以說,《行政訴訟法》是我國行政法治發展的第一塊里程碑。

當然,《行政訴訟法》作為20世紀80年代制定的法律,隨著我國經濟社會的發展,以及法治環境的變化,必然會與實踐需要產生某些不適應。修法是必然的、不可或缺的,《行政訴訟法》也不例外。《行政訴訟法》在時隔25年后才著手修改,與刑事、民事訴訟法相比,其間隔時間較長。這與行政訴訟司法解釋的不斷完善,可能有一定關系。最高人民法院對《行政訴訟法》中某些不明確,或在實踐中不完全適應的情況都及時作了解釋、彌補,因而使《行政訴訟法》大致能應對現實的需要。當然,有些問題則是必須對法律文本作出修改的,這就是本次大修的必要。應該說,對《行政訴訟法》的修改,法學界和實務部門都一直在進行研討,許多問題都已形成共識,此次修改,大體上已反映了實際需要,達到了預期目標。其中有幾點還值得一提:

一、關于立法目的

毫無疑問,行政訴訟是為了保護公民的權利不受行政機關的侵害。有權利必須有救濟,這是基本的法律規律。在保護公民權利的同時,也就要對行政機關是否依法行使權力進行監督,二者是一件事的兩面,不可分割。但是,行政訴訟保護公民權利的特點是:公民認為行政機關侵害其權利,但行政機關并不認為侵害,由此產生行政爭議,公民不服,遂向司法機關起訴,由法院對爭議作出裁判。通過解決行政爭議,保護公民權利,監督行政機關,這是對行政訴訟的功能定位。由此也決定了行政訴訟的另一個特點:它要由公民主動向法院提起,法院只能是也必須是被動的。也正因為行政訴訟是通過解決爭議進行的,因而它也有了調解的可能。本次修改,加上了“解決行政爭議”的立法目的,使表達更為準確。

二、關于行政訴訟的訴權

這里涉及行政訴訟標的和被告兩個問題,而這二者又是相聯系的。原《行政訴訟法》將被告定為行政機關及其工作人員,訴訟標的為具體行政行為。這是建立在行政機關對社會進行行政管理的基礎上提出的。隨著經濟社會發展和法治環境的變化,行政管理開始向公共行政和公共治理轉化,行政主體也由單一行政機關,向多元主體轉變。十八屆四中全會決定明確提出了國家治理體系和治理能力的現代化,行政方式由管理轉向治理。由此,一些行使公共行政職能的組織,也有可能成為行政訴訟的被告。但問題是,我國的社會組織總體上還不夠成熟,還不能完全發揮自律作用,因而不可能都成為被告。好在原《行政訴訟法》還有另一項規定,鑒于當時行使某一行政職權的組織很多,有些是有法律法規授權的,有些是行政機關自己委托的,如果規定都可以當被告,則一些不具備行使權力條件的組織將成為被告,從而使行政管理加劇混亂,因此在立法時,將授權與委托分開,授權的可以自己的名義行使行政職權,并自己承擔責任,具有被告資格;無法律法規授權的,都稱為委托,只能以委托機關的名義行使權力,并由委托機關承擔責任。這一分離在實踐中起了很好的作用,使一些有委托權的機關,不再把可能影響公民權利義務的事項委托給自己委托的組織,有利于職責分明,保護公民權利,因此,原《行政訴訟法》第二十五條規定:“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為,該組織是被告。”那么,現在要從管理轉向治理,又要解決社會組織尚不夠成熟的問題,在修法時是否可以在有些社會組織已具備自律能力,有些尚不具備的情況下,以授權作為條件,對已成熟的社會組織由法律法規授權,可以自己的名義行使權力,并自己承擔責任,其他仍視為委托?新《行政訴訟法》第二條增加了第二款:“前款所稱行政行為,包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”這樣,使治理通過穩妥的步伐向前邁進。這是這一款原規定中所未有的重要內容。

三、關于受案范圍

受案范圍用列舉的辦法,源起于1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》,該法第三條第二款規定:“法律規定由人民法院審理的行政案件,適用本法規定。”也就是通過單行法,按照列舉的方式規定哪些行為可以受理,因此,1989年制定《行政訴訟法》時,也就沿此思路,列舉規定哪些可以受理,哪些不能受理。同時,當時也考慮到了社會發展和法治環境的具體情況,諸如行政法官極為缺乏,行政庭少,且大都剛剛建立,受案范圍過大顯然難以承受。但是,用肯定與否定兩種列舉實際上顯然無法窮盡可以或不能受理的范圍,受理問題就成為《行政訴訟法》實施后引發爭議最多的問題之一。本次修改,學術界大多希望改為概括肯定、列舉否定的規定形式,但最后考慮到目前我國尚處于社會轉型和過渡時期,還做不到全面概括,因此仍用列舉的辦法,但在受案范圍上力爭擴大,由八項擴充為十二項,將一些具體的社會保障權、知情權等都納入了受案范圍,其中特別是第(八)項“認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”和第(十一)項“認為行政機關不依法履行,未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議的、土地房屋征收補償協議等協議的”,是當前最為迫切需要法院受理并作出裁決的。

設置行政訴訟的根本目的,是為了通過司法保護公民權利免受行政機關侵犯,因此,除法律另外規定外,公民的法定權利,都應在保護之列。這才能保證社會的安定與和諧,如果公民的某一方面的權利在受到行政機關侵犯時,司法不予保護,又無法定其他救濟途徑時,就有可能亂找途徑,引起社會秩序的混亂,因此,重視對公民權利的司法救濟,是建立法治國家的重要內容,《行政訴訟法》中規定的受案范圍實質上就是司法對公民權利受到行政侵害時的保護范圍。從這個角度理解,列舉只是起著明確的作用,原則上除了排除的幾類不予受理的行政案件以外,其余的案件都應該受理。只不過從中國的實際情況看,我們要立即達到公民權利的無漏洞救濟,暫時還不可能,我們還只能走逐步擴展、逐步發展、循序漸進的道路,因此,此次修法,仍以具體列舉擴大受案范圍是適應當前形勢需要的,因而也是可行的。新《行政訴訟法》還采取了兩項補充規定。一是“認為行政機關侵犯其他人身權財產權等合法權益的”。凡是屬于人身權、財產權的,都可起訴,彌補了列舉的不足。二是“人民法院受理法律、法規規定可以提起行政訴訟的其他案件”。隨著形勢的發展,通過單行法來逐步擴大受案范圍,使法院審理時可以有法可依。實踐已證明這一規定是行之有效的。

四、關于負責人出庭應訴和加重行政機關藐視法庭的責任

新《行政訴訟法》第三條規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”這是一條極具中國特色的規定,要求行政機關負責人應當出庭應訴,這在世界上恐怕也是唯一的規定。訴訟的特點是代理人制度,因為當事人可能不懂法律或缺少應訴能力,也可能因為事務忙,不能親蒞,可由律師等代理人代理。但在中國,有些負責人受傳統觀念的羈絆,不屑于當被告,讓其出庭感受法庭氣氛,接受公正平等教育,很有好處;也可能由于平時官僚主義,不了解其下屬的違法或不當行為,使之出庭應訴,有助于了解情況,改變作風。行政負責人出庭應訴,將有利于解決行政爭議。同時,考慮到工作繁重,不能每次都出庭應訴,因而也允許委托行政機關相應的的工作人員出庭,當然,也不排斥其聘請律師。

新《行政訴訟法》還加重了訴訟過程和執行過程中行政機關藐視法庭的責任。這有助于保障訴訟程序的順利進行,有利于樹立司法權威。

五、關于管轄

管轄問題需要修改的根源在于避免權力的干預,避免地方保護主義,新增加兩款,一是“對……縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟”,其第一審行政案件由中級人民法院管轄;二是“經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件”。這一改變,將有利于避免干預,使人民法院獨立行使審判權。

此外,根據四中全會的精神,近期最高人民法院設置了巡回法庭。根據法定程序向最高人民法院上訴的二審行政案件和當事人向最高人民法院申請再審的行政案件將由最高人民法院設置的巡回法庭進行審理,這將進一步減輕當事人的訴累。

六、關于經復議的行政案件的被告

在制定原《行政訴訟法》時,也曾有意見認為,經復議的案件,不管復議決定是維持還是改變,都應由復議機關當被告,因為這都是復議機關的意思表示。但有些同志提出,這樣做可能會引發基層法院受案不均衡。那時最多的是治安行政案件,治安行政案件屬復議前置,這樣,對于市屬各區公安分局的治安行政案件不服的,都向市局申請復議,復議后,不管是維持或改變,都將由市局當被告,這樣,所有治安行政案件都將由市局所在地的區基層人民法院管轄,其他區法院將無治安案件。在治安案件占當時行政案件多數的情況下,區法院之間的受案數量將差異很大,形成不均衡。因此,有些同志提出,可將復議結果不同的案件予以拆分,維持的由原行政機關當被告,改變的由復議機關當被告,如此則各區基層法院的受案數量將會適當均衡。當時也有人擔心這樣做,如果復議機關不愿當被告,是否會都以維持結案?但有的同志認為不存在這種需要擔心的問題。最終還是將維持與改變拆分開。后來的事實證明,確實存在著復議機關不想當被告而以維持結案的情況。因此,這次修改時改為復議決定不管是維持或改變,都以復議機關當被告,促使復議機關必須認真復議。

其實,從世界范圍看,居中作出裁決的機關,很多都不當被告,法院有一審二審,一審法院都不當被告。美國的行政法法官也不當被告。不當被告也許更有利于裁決者的公正辦案。

七、關于行政、民事交叉的案件

行政、民事交叉的案件,如行政裁決、登記等案件,涉及民事的,當事人申請一并解決相關民事爭議,法院可以一并審理。

在行政訴訟中,如果法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據的,可以裁定終止行政訴訟。

這一規定,明確解決了實踐中行政、民事交叉案件審理時的繁復和困難,將大大方便當事人,提高此類案件審理的效率。真正做到既要開展合法性審查,又注重糾紛的實質性解決。

八、增加對行政規范性文件的一并審查

新《行政訴訟法》在審查行政行為的同時,首次明確人民法院可以一并審查據以作出行政行為的行政規范性文件的合法性,從而賦予人民法院就行政規范性文件是否合法的獨立判斷權。與對具體行政行為的審查不同,人民法院在認為行政規范性文件違法的情況下,雖不能直接宣告其違法,但有送請有關機關解釋和確認的權力,這有利于加強對行政規范性文件的監督,有利于提升行政立法質量。

九、關于對明顯不合理的行政行為的審查

新《行政訴訟法》在合法性審查原則的基礎上,進一步強化對明顯不合理的行政行為的審查。在一定程度上講,明顯不合理的行政行為因其不合理的程度已經達到了相當的標準,不符合正常人的判斷標準,因此,對其進行的司法審查也可以看做一種特殊的合法性審查。與之相對應,新《行政訴訟法》在可撤銷的行政行為之外明確了無效行政行為的概念。對于重大且明顯違法的行政行為,應該宣告無效。

十、關于調解的處理

原《行政訴訟法》規定,人民法院審理行政案件,不適用調解。這一觀念原盛行于歐洲大陸法系國家,以為行政機關只能嚴格執行法律,沒有調解的余地。但實際上,行政機關執法時的裁量權,其范圍日益拓展,執法中發生爭議時,在裁量權范圍內,以和為貴,進行調解是完全可以且是有利無害的。當然,對行政爭議進行調解時,與民事調解不同,必須遵循自愿、合法原則,不得損害國家利益、社會公共利益和私人合法權益。新《行政訴訟法》第六十條增加了對行政賠償、補償以及行政機關行使法律法規規定的自由裁量權的案件可以調解的規定,是符合法治現狀的,有利于促進社會和諧。

十一、關于判決種類和審判程序

根據司法實踐經驗,新《行政訴訟法》增加了判決的種類,實現了合法性審查的寬度和強度兩個層面的擴展。此外,新《行政訴訟法》還設置了簡易程序和審判監督程序,不僅有利于審判實踐的開展,還有利于接受當事人和檢察機關的監督。

十二、關于行政機關不執行法院判決裁定的法律責任

新《行政訴訟法》規定,在行政機關不執行法院判決裁定和調解書時,增加兩款,一是“將行政機關拒絕履行的情況予以公告”;二是對“社會影響惡劣的,可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留;情節嚴重,構成犯罪的,依法追究刑事責任”。這一規定,大大加強了對不履行法院判決、裁定、調解書的懲戒力度,有利于消除實踐中某些行政工作人員拒不執行法院裁判的現象。

如果從更迫切的愿望出發,此次修改也還有可商討之處:一是應該作出詳細規定的條款沒有加以細化。如第九十七條“公民、法人或其他組織對行政行為在法定期間內不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行”。以申請人民法院強制執行為常態,以行政機關自行強制執行為例外。例外即必須有法律的規定。這是極富中國特色的行政強制執行制度,既有利于提高行政效率,又能通過法院審查更好地規范政府行為,保護公民合法權益。但這一制度實施二十余年,且其后又制定了《行政強制法》,卻始終有兩個問題沒有解決。一是在申請法院裁定能否強制執行時,沒有規定法院對行政機關的這一申請的審查強度,實踐中,有的法院審查較嚴,審慎而富有力度;有的則僅作形式審查,只要文件齊備即可,法院成了行政機關的執行機關。二是法院裁定可以執行后,誰來具體操作?是否要按照裁執分離的原則,裁定后交行政系統特設的執行機構執行?這一問題在落實《國有土地上房屋征收與補償條例》時,對需要強制拆遷的,規定必須申請人民法院強制執行。但在法院裁定應予強制拆遷后,由誰來具體執行的問題,發生了很大爭論,最后是達成了由行政機關組織拆遷,但范圍僅限于此,對其他申請強制執行的事項,仍未作出明確規定,爭議仍然存在。

我個人認為,執行是行政性事務,不屬于法院居中裁決的審判范圍,應由法院對行政機關強制執行的申請經審查作出裁決后,由行政機關組織專設的執行機構執行,裁執分離,相互協調,又相互制約,這將從根本上解決目前在執行方面存在的大量問題。

另一個問題是應該增加的制度條款,沒有增加,這就是公益訴訟。《行政訴訟法》應設置公益訴訟制度,理論界和實務界早有共識,特別是十八屆四中全會的決定和習近平總書記的說明,都明確提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。習總書記的說明相當詳細地指出了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的重要性、必要性和范圍。“對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或有侵害危險的案件,如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等,由于與公民、法人和其他的社會組織沒有直接利害關系,使其沒有也無法提起公益訴訟,導致違法行政行為缺乏有效監督,不利于促進依法行政、嚴格執法,加強對公共利益的保護。”“由檢察機關提起公益訴訟,有利于優化司法職權配置,完善行政訴訟制度,也有利于推進法治政府建設。”同時,除檢察機關提起公益訴訟外,還有其他法定社會組織可以提起公益訴訟。在此之前,修改后的《民事訴訟法》已經規定了公益訴訟制度。民事訴訟制度都已設置了公益訴訟制度,《行政訴訟法》卻付之闕如,值得研究思考。

總之,新《行政訴訟法》根據我國經濟社會的發展和司法實踐所積累的豐富經驗,對原《行政訴訟法》作了相當全面的修改,法條數量從75條增加到103條,修改了80條,大大推進了對公民權利保護的力度,解決了許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難。上面,我拮取了《行政訴訟法》修改后的十二個亮點(當然遠不止這些)加以歸納論述。應該說,這次修改是成功的,將對我國今后的行政訴訟實踐的發展,產生積極的推進作用。


本文為應松年教授為《中華人民共和國行政訴訟法修改條文釋義與點評》一書所作的序言。

作者簡介:

應松年1936年生,浙江寧波人,我國著名行政法學家,是我國最早從事行政法學理論研究和教學的工作者之一,是新中國行政法學科的創始人和帶頭人。現任中國政法大學終身教授,博士生導師,兼任中國行政法學研究會名譽會長,中國法學會理事及學術委員會委員,最高人民法院、最高人民檢察院特約咨詢員、特約監督員等職。

精彩書評:

本書根據行政訴訟法修正案的內容,不僅注重準確解釋新增加和有修改的法律條文含義、分析比較新舊條文的變化,而且還注重介紹相關立法背景、修改過程中討論的情況以及相關的法學理論觀點、新制度設計等。本書在深入探究理論的基礎上,依據行政訴訟法修正案的相關條文,對司法實務適用中應當注意的重點、難點問題作出權威的點評,實現先進法學理念與現實司法適用的科學結合。

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