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房屋征收案件審理指引
作者:蔡小雪 郭修江    分類:本刊推薦    閱讀:8700    評論:0    發布:2015-08-18 16:49:36

內容簡介:

(蔡小雪回母校安徽大學為師生作題為《我國行政訴訟中的法律適用》的報告)現摘錄其中的“房屋征收與補償決定及相關行政行為的可訴性分析”,供大家參閱。

房屋征收與補償決定及相關行政行為的可訴性分析

一、關于強制搬遷行為的可訴性問題

《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)第十七條規定:“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府可以責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”《征收條例》第二十八條第一款規定:“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”按照后法優于前法的原則,當《征收條例》施行后,市、縣人民政府不再具有直接實施強制搬遷行為的權力。最高人民法院依據行政強制法制定的《房屋征收非訴執行規定》第九條規定:“人民法院裁定準予執行的,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施,也可以由人民法院執行。”根據該條的規定,市、縣級人民政府只能在人民法院裁定準予執行的情況下,才能組織實施強制搬遷的行為。

《征收條例》施行后,市、縣級人民政府一般都是根據法院準予執行的裁定,組織實施強制搬遷的行為,但也有個別市、縣級人民政府及其部門不申請法院強制執行,自行實施強制搬遷行為。行政相對人對此類行為不服可以提起行政訴訟沒有任何爭議。但是,對市、縣級人民政府根據法院準予執行的裁定組織實施強制搬遷的行為能否提起行政訴訟存在兩種不同意見。

一種意見認為,政府實施的此類強制搬遷行為屬于行政訴訟的受案范圍。理由如下:第一,政府實施的此類強制搬遷行為是補償決定的延續事項,如果存在違法問題,有可能給被征收人的合法權益造成損害。因此須賦予被征收人訴權;第二,政府實施的此類強制搬遷行為符合2014年行政訴訟法第十二條第一款的規定,不屬該法第十三條排除受案范圍的情形,被征收人依據行政訴訟法的相關規定提起行政起訴并無不當;第三,法院準予執行裁定,只是確定政府可以實施強制搬遷行為,但并不意味著政府實施的強制搬遷行為合法,政府可能在強制搬遷中超出裁定準予執行的范圍或違法采取措施。故不屬于《行政訴訟法解釋》第三條第一款第(九)項規定的訴訟標的已為生效裁判所羈束的行為,因此,政府實施的強制搬遷行為亦應接受司法審查。

另一種意見認為,政府實施的此類強制搬遷行為不屬于行政訴訟的受案范圍。法院準予執行裁定雖然不是生效的判決,但他是法院的司法行為,行政機關必須履行準予執行裁定所確定其強制搬遷行為的義務;第二,行政機關所實施的強制搬遷行為,實際上是執行法院準予執行裁定,受法院生效裁定所羈束的行為,故應適用《行政訴訟法解釋》第三條第一款第(九)項的規定。

筆者認為,被征收人以“政府無權實施強制搬遷行為”為由,提起的行政訴訟,人民法院不應受理;但以“政府實施的強制搬遷行為擴大了裁定準予執行的范圍或違法采取措施造成其損害”為由,依法提起行政訴訟的,人民法院應當受理。具體理由如下:

第一,政府實施的強制搬遷行為是執行生效的補償決定。依據1989年行政訴訟法第六十六條及2014年行政訴訟法第九十七條的規定,公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申請人民法院強制執行。根據此規定,房屋補償決定作出后,被征收人在法定期間不提起訴訟又不履行的,該決定對被征收人具有約束力和執行力,政府依據法院的裁定實施強制搬遷行為是在執行生效的房屋補償決定所確定的被征收人的搬遷義務。

第二,被征收人認為根據該裁定實施的強制搬遷行為違法提起的訴訟的,法院不應受理。法院對政府請求強制執行的申請進行審查后,裁定準予執行,意味著,補償決定合法,被征收人應當履行房屋補償決定中有關房屋搬遷的義務,不履行的,政府可以根據法院準予執行裁定實施強制搬遷行為。因法院的生效裁判是解決糾紛的最終手段,具有最高的權威性和最終效力,任何單位和個人不得對此提出異議,再尋找其他方式解決糾紛。因此,被征收人以政府不得實施強制搬遷為由提起的訴訟,法院不應受理。

第三,被征收人以“政府實施的強制搬遷行為擴大了裁定準予執行的范圍或違法采取措施造成其損害”為由,依法提起行政訴訟的,法院應當受理。法院準予執行裁定具有最終法律效力,但政府應當根據裁定的內容與要求實施強制搬遷行為。政府擴大了裁定確定的搬遷范圍或者違法采取措施,均不是執行裁定,而是有悖裁定,造成被征收人合法權益損害的行為不是裁定,而是政府實施強制搬遷的行為。為了充分保護被征收人的合法權益,就必須賦予被征收人在此種情況下的訴權。

二、關于征收決定的前置行為的可訴性問題

作出征收決定需依據的行政行為,被稱之為征收決定的前置行政行為。在房屋征收補償案件中,前置行政行為主要有:建設用地規劃許可證、縣級以上人民政府的有關審查批準文件、國有土地批準文件、國家的建設項目立項批準書等。

前置行政行為與其他行政行為相比,具有兩個特征:一是在最終征收決定作出之前,前置行政行為在行政機關內部運行或在不同的行政機關之間運行,不會向行政相對人公布;二是前置行政行為需要等待到征收決定作出后,才對行政相對人產生法律上的影響。正因為前置行政行為具有這兩個特點,對其是否具有可訴性的問題存在三種不同的意見:

第一種意見認為,前置行政行為不具有可訴性。理由如下:《若干解釋》第一條規定,公民、法人或者其他組織對其權利義務不產生實際影響的行為不服提起訴訟的,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。前置行政行為不直接產生羈束力,對公民、法人或者其他組織的實際權利產生影響的是征收決定。因此,前置行政行為不具有可訴性,征收決定具有可訴性。

第二種意見認為,前置行政行為具有可訴性。前置行政行為是最終行政行為所依據的行政行為,前者決定最終行政行為能否作出,后者作出后將前者決定的某些內容賦予實施,兩者互相依存,共同對行政相對人的實際權利義務產生影響,因此,屬于可訴的行政行為。

第三種意見認為,前置行政行為處于不成熟階段不具有可訴性,成熟后才具有可訴性。理由是:很多行政行為并不能夠產生具有最終效力的決定,而是具有不確定性的特征,在行政機關的最終決定作出之前,其效力還處在不完全確定的狀況之中,有可能被最終決定所否定。也就是說,前置行為正處在的這些階段,不會對行政相對人的權利義務產生實質影響。因此,在征收決定作出之前,前置行為是處于不成熟階段的,不應納入行政訴訟的受案范圍。當征收決定作出之后,其效力已經完全確定,進入成熟階段,故可以納入行政訴訟的受案范圍。

筆者原則上同意第三種意見。但有以下幾點需要說明:

一是前置行政行為也有一些是由行政相對人申請而產生的。對于這類前置行政行為,如果行政機關未批準其申請,往下的申請就不能再進行下去,也就意味著,其預期要達到的目的無法實現。因此,行政相對人對拒絕批準或拖延批準的行為,可以依法提起行政訴訟。

二是要正確判斷成熟性。所謂成熟原則,是指行政行為已達到適宜由法院處理的階段,即已經進入成熟階段,才能準許進行行政訴訟,通常假定行政行為屬于最終決定才算成熟。成熟性的標準是一個不確定的概念,隨著實踐的發展對成熟性的標準也出現了不同認識。在成熟性標準發源地的美國法院,其在1967年之前認為只有行政機關作出具體的決定影響當事人法律地位時,案件才算成熟;在1967年之后則認為,法院傳統上對行政決定不愿給予確認判決和制止令的救濟手段,除非這個決定已經成熟到可以作出司法解決的程度。成熟問題應該從兩個方面來看,即問題是否適宜于司法裁判,以及推遲法院審查對當事人造成的困難。 

這意味著美國法院放寬了成熟的標準。在美國,確定成熟性原則的標準主要包括以下幾個:一是所爭議的問題是法律問題。“如果當事人所爭議的問題是一個純粹的法律問題,為了裁決不需要再確定事實時,這個問題無疑已經到了司法審查所要求的成熟程度”。二是所爭議的決定是最后決定。“最后決定”本身也是個不確定的概念,對此美國法院確定了如下兩個原則:(1)行政機關作決定的程序是否可能由于司法審查被打亂,如果可能打亂,則認為行政機關還沒有作出最后的決定;(2)當事人的法律地位是否因為行政決定而可能受到影響,如是否增加了當事人的負擔或減損了當事人的權利或利益。如果當事人的法律地位沒有因行政決定而改變,則認為該決定不是最后的決定。三是推遲審查對當事人是否造成困難,即在一定情況下,從保護當事人權利的角度出發,司法審查是否有存在的必要,不進行審查是否會對當事人造成困難,并且這種困難必須是直接的、即時的和影響當事人日常生活的。

在審理征收決定或補償決定案件時應當注意以下幾個問題:一是應當對前置行政行為的合法性進行審查。在實踐中,不少法院僅僅審查是否具有前置行政行為,而不對前置行政行為的合法性進行審查。因前置行政行為是征收決定的依據,如果依據本身不合法,依據不合法的前置行政行為作出的決定難以合法。因此,必須對前置行政行為的合法性進行審查。二是因前置行政行為在征收決定作出時才發生法律效力,并公告告知被征收人。一般情況下,起訴期限應從征收決定告知(含公告告知)之日起計算。三是如果維持或駁回原告訴訟請求的,也就意味前置行政行為具有合法性。當事人再訴前置行政行為的,根據《行政訴訟法解釋》第三條“訴訟標的已為生效裁判所羈束的”的規定,應當裁定不予受理。

三、關于執行征收決定行為的可訴性問題

有關執行征收決定的行為,主要是指行政機關依據人民政府的征收決定辦理的注銷房屋登記、土地使用權登記或者收繳房屋權屬證書、土地使用權證書等行為。人民政府作出征收決定后,征收范圍內的房屋所有權以及其所附土地使用權不再屬于原房屋所有權人和土地使用權人,而是屬于國家所有。有關行政管理部門就需依據征收決定,注銷房屋登記、土地使用權登記或收繳房屋權屬證書、土地使用權證書等。對被征收人及其利害關系人的權益產生實際影響的,是征收決定,而不是注銷和收繳等執行行為。根據《行政訴訟法解釋》第三條第一款第(八)項的規定,“行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的”,已經立案的,應當裁定駁回起訴。公民、法人或者其他組織對執行征收決定的行為提起的訴訟,人民法院不應受理。

人民法院在這類案件受理問題上,要特別注意以下兩個問題:一是公民、法人或者其他組織認為其房屋不在征收決定確定的范圍或實施強制執行措施違法,不服執行征收決定的行為,以執行征收決定錯誤為由而提起行政訴訟的,對起訴人權益發生實際影響的是執行征收決定的行為,而不是征收決定。據此,對此類執行征收決定的行為不服而提起訴訟的,人民法院應當依法予以受理。二是征收決定被依法撤銷后,被征收的房屋及其土地的使用權應歸還被征收人。被征收人可以申請恢復原登記或返還權屬證明書,行政機關拒絕恢復或返還的,被征收人可以依法提起行政訴訟。

七、關于程序性行政行為的可訴性問題

程序性行政行為,是指行政主體依據法律規范的規定,在行政程序開始或者進行過程中,行使行政職權的方式、形式與步驟的一系列的補充性、輔助性措施的總稱。它具有以下特點:第一,程序性行政行為所包含的法定行為主要有:通知行為、受理行為、傳喚行為、咨詢行為、調查行為、表明行為、決定方式行為、聽取意見行為。這些行為是針對有關程序問題作出的預備性和階段性的行為,未確定行政相對人實體權利義務關系問題。因此說,它屬補充性、輔助性措施。第二,程序性行政行為是行政主體在作出行政行為的過程中對環節事項作出的,僅具有預備性或者階段性的處理。其作用是推進程序進行,從而促使作出最終決定。由于最終的確定行政相對人權利義務的實體行為尚未作出,故不具有最終決定效力。第三,正因程序性行政行為尚未確定行政相對人實體上的權利義務關系,故不對行政相對人實體權利義務產生實際影響。

我國理論界和實務界已形成共識,在一般情況下,程序性行政行為不應納入行政訴訟的受案范圍。具體理由如下:第一,行政行為的成熟性應是法院對行政行為進行司法審查的一個標準。程序性行政行為屬于預備性行為或者階段性行為,未對行政相對人權利義務作出確認,即未對行政相對人的實體上的權利義務產生實際影響,故屬不成熟的行政行為,不應納入行政訴訟的受案范圍。第二,《行政訴訟法解釋》第三條第一款第(八)項規定,公民、法人或者其他組織對其合法權益明顯不產生實際影響的行為不服提起訴訟的,已經受理的,應當裁定駁回起訴。根據該條的規定,程序性行政行為未對行政相對人的實體上的權利義務產生實際影響,故不屬于行政訴訟的受案范圍。《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》(以下簡稱《許可規定》)第三條規定:“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的,人民法院不予受理,但導致許可程序對上述主體事實上終止的除外。”根據該條的規定,程序性行政行為一般應當排除在行政訴訟的受案范圍之外。

第三,為了維護行政效率,避免因行政相對人濫行法律救濟延誤或阻礙行政程序的進行,使行政機關的實體決定遭受延誤,影響行政程序之進行,并減輕行政機關與行政法院的負擔。行政相對人對程序性行政行為單獨提起行政訴訟的,法院不應受理。第四,在實體決定作出前,行政程序的瑕疵是否會影響實體的行政決定并不確定。即使行政程序存有瑕疵,行政機關仍有作出有利于當事人決定的可能。因此,法院將程序行為與實體決定一并進行審查,可以避免行政程序的中斷,集中程序于事后審查,法院才能對程序性行政行為是否對實體決定產生嚴重影響作出正確的判斷,法律救濟才有效益,單獨對程序行為提起救濟欠缺實益。第五,從部分國家或地區的法律規定看,對于程序性行政行為可訴性所秉持的原則大體一致,即一般情況下不能單獨提起行政訴訟,例外情形下具有可訴性。例如,《聯邦德國行政法院法》第六節行政訴訟途徑及管轄權第44a項規定:“針對行政當局程序行為的法律手段,僅允許針對實體決定的法律手段同時采取。這點不適用,如果行政當局的程序可予以執行或針對一個未參與者。”我國臺灣地區“行政程序法”第174條規定:“當事人或利害關系人不服行政機關關于行政程序中所為決定或處置,僅得于對實體決定聲明不服時一并聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規定另有規定者,不在此限。”

在一般情況下,程序性行政行為不具有可訴性,那么,在何種特殊情況下,其具有可訴性?根據《許可規定》第三條的規定,在一般情況下,程序性行政行為不具有可訴性。但是,在特殊情況下,如果行政機關作出的告知、通知行為事實上對公民、法人或者其他組織造成了確定的不利影響,該行為不再是仍將繼續進行的程序行為,而是已經終止的、具有確定意義的行政行為。例如,行政許可法第三十一條規定,行政機關不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無關的技術資料和其他材料。行政機關如果在程序中要求申請人提交與行政許可無關的材料,實際上意味著行政機關濫用職權,得為行政訴訟的標的。盡管,此條是僅針對審理行政許可案件所作的規定,但此原則亦應適用于其他類行政案件。也就是說,程序性行政行為可能造成行政相對人實體權利損害,或不得進入下面程序,致使其申請目的無法實現,或行政機關可以進入執行階段等,行政相對人對此類行政行為不服可以依法提起行政訴訟。

市、縣級人民政府及房屋征收部門根據《征收條例》擬定征收補償方案行為、對征收補償方案論證的行為、公布或征求公眾對擬定征收補償方案征求意見及意見修改情況公布的行為、聽證行為、社會穩定風險評估行為、準備補償費行為、調查詢問行為等,均屬于程序性行政行為,行政相對人對此不服提起訴訟的,法院不予受理。但是,有下列情況之一的,法院應當受理:(1)程序性行政行為可能造成被征收人及其利害關系人實體權利損害的;(2)因不得進入后續程序,使其申請的目的無法實現;(3)行政機關可以進入執行程序;(4)法律、法規規定的其他情形。

作者簡介:

蔡小雪,男,1954年出生,最高人民法院行政審判庭高級法官、審判長。1979年9月考入安徽大學法律系,1983年7月畢業獲法學法士學位。1983年8月至1987年6月在鐵路運輸高級法院工作,先后擔任書記員、助理審判員。1987年6月至今在最高人民法院工作,先后任行政審判庭助理審判員、審判員、第三合議庭審判長。參加最高人民法院《關于貫徹執行若干問題的規定(試行)》、《關于執行若干問題的解釋》、《關于行政訴訟證據若干問題的規定》等有關行政訴訟重要司法解釋的起草工作。專著有《行政審判中的合法性審查》、《行政復議與行政訴訟的銜接》、《具體行政行為釋論及合法性審查100例》、《國家賠償法釋義與講座》。在《人民司法》、《法律適用》等刊物上發表論文80余篇。

郭修江,男,漢族,四川渠縣人,中共黨員,1965年6月生,1987年7月參加工作,研究生學歷,法學碩士。曾在新疆維吾爾自治區克拉瑪依市中級人民法院、海南省法制局、海南省高級人民法院、海南省人民政府工作,2010年11月起在最高人民法院行政審判庭工作,任助理審判員,2011年6月任審判員。

精彩書評:

人民法院出版社隆重推出最高人民法院行政審判庭原一級高級法官、全國審判業務專家蔡小雪與最高人民法院行政審判庭審判長、 第二巡回法庭主審法官郭修江共同撰寫的關于審理國有土地上房屋征收與補償案件的權威力作——《房屋征收案件審理指引》。

本書參閱了有關國有土地上房屋征收與補償方面的著作和論文,同時運用了大量案例闡述審理房屋征收類案件的規則及方法,對審理房屋征收類案件的有關行政訴訟程序問題,房屋征收決定及補償決定的合法性審查,與房屋征收及補償相關聯行為的審查,有關房屋征收非訴執行問題進行了深入的探討。本書是行政審判法官和辦理行政訴訟的律師不可或缺的案頭工具書。

推薦單位:最高人民法院出版社    
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