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一份始料未及的判決
評美國謝弗林案
時間:2015-06-11 14:27:37    作者:南京大學法學院 陳明    來源:《中國審判》雜志社

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被視為美國聯邦最高法院“當代最偉大的異議者”的斯蒂文斯大法官,是謝弗林案的主審法官,也是該判決的主筆者。2010年,在他榮退之后,接受學者訪談時表示,審理和撰寫該案判決時從未意識到該案將掀起美國司法界的一場重大變革。由于謝弗林案確立了行政解釋司法審查的相關標準,因此自該案于1984年6月裁判以來,幾乎成為了美國司法界和法學界援引率最高的“不朽判決”,甚至超過了多數人耳熟能詳的“馬伯里訴麥迪遜案”“布朗訴教育委員會案”等案件。

經濟發展抑或環境保護

二戰以后,伴隨著美國工業的發展和經濟復蘇,環境問題日趨嚴峻。國會采取了兩方面的措施試圖緩解這一問題。一方面,國會通過立法擴大聯邦政府治理環境問題的權限,授權聯邦政府制定空氣質量標準;另一方面,國會立法明確州政府對確保空氣質量負主要責任,州政府需要制定執行空氣質量標準的發展計劃(SIP,state’s developplan to implement the national airquality standards,以下簡稱“州發展計劃”)。為了督促各州空氣均能達標,創造宜居環境,美國國會于1977年再度修訂《清潔空氣法》,該法案要求,在空氣未達標地區,對新建或者改進主要污染源的項目設置許可,只有符合法案所限定的嚴格條件時,該項目方可實施。耐人尋味的是國會卻并未對“固定污染源”的含義作出界定,由此影響了該規定的有效實施。

出于解決執法困境需要,美國聯邦環保署于1981年出臺規章,明確“固定污染源”界定采用“整個工廠”原則,即“泡泡政策”(bubble concept)。這一原則是將整個工廠視為一個“泡泡”,只要在這個空間范圍內的排污總量符合政府規定的標準即可。已經存在的工廠經營者可以利用這一解釋,將整個工廠排污總量控制在法定范圍內,就可以使得排污量符合法案規定的設備通過核準,投入生產運營。聯邦環保署這一解釋成為一把雙刃劍,其在保障大型能源、化工型企業的經濟效益的同時,對空氣質量的潛在影響亦不容小覷。針對聯邦環保署解釋執行可能招致的環境問題加劇,美國自然資源保護委員會在哥倫比亞特區巡回法院以謝弗林公司、美國鋼鐵機構、聯邦環保署等為被告提起訴訟,要求對聯邦環保署就“固定污染源”作出的解釋進行司法審查。哥倫比亞特區巡回上訴法院審理該案后,要求聯邦環保署撤銷相關解釋。然而,雙方戰火并未熄滅,敗訴方向美國聯邦最高法院上訴。該案在成千上萬的申請上訴案中,“僥幸”地成為9位大法官“正義天平”的座上客。聯邦最高法院的多數意見將本案爭議點聚焦于聯邦環保署對于“固定污染源”界定的合理性判斷上,對此形成了“謝弗林尊重兩步法”。

“謝弗林尊重兩步法”

“謝弗林尊重兩步法”適用于法院審查行政機關對其執行法律的解釋,分為以下兩步:第一步是國會是否對行政解釋作出了直接表態,如果國會意圖顯而易見,那么,法院審查以尊重國會明確意圖而告終。反之,則進入第二步,即法院審查行政機關解釋是否合理。如果合理,法院應當尊重行政機關解釋,而不應自己替代行政機關作出對于特定問題的法律解釋。盡管分析框架清晰,但是在具體適用時,審查方式則是仁者見仁、智者見智。這一靈活性也是“謝弗林尊重”后期發展的重要原因。在介紹該案確立原則晚近發展之前,讓我們圍繞謝弗林案的判決來回顧其運用的審查方式。

對于國會意圖的審查,多數意見通過對《清潔空氣法》文義解釋,探究在許可項目中,“固定污染源”的含義是否明確。“固定污染源”一詞除了出現在本案所涉爭議條款中,還被運用于法案第111條和第302條。第302條規定將排放量超過100噸的排污設備和固定污染源視為“主要排污設備”和“主要固定污染源”。此處設備和污染源是并列概念,互補兼容。然而,第111條中的設備又是從屬于污染源的概念,該條規定在新污染源技術性能標準中,固定污染源是指任何排放或者可能排放空氣污染物的建筑物、結構、設備或者裝置。由此可見,在不同的語境下,即使在同一部法案中,國會對于“固定污染源”的界定都是大相徑庭的。盡管被上訴方國家自然資源保護委員會堅持認為應從語言本身的含義以及立法目來理解“固定污染源”的內涵,但是美國聯邦最高法院卻采取嚴格的文義解釋立場,其認為語言是多義的,如果從文字本身來尋求國會立法意圖,那么法律文本中許多內涵豐富的描述性詞語將無形中擴大行政機關執法權力。因此美國聯邦最高法院認為無法識別國會對于許可項目中的“固定污染源”含義的真實意圖。至此,我們可以從“謝弗林尊重”的第一步邁向第二步。

對于行政機關的解釋司法審查標準,謝弗林案采取的是合理性標準而不是對政策中利益平衡進行全面審查。基于這一標準,聯邦最高法院耗費了大量筆墨來描述聯邦環保署“泡泡政策”適用范圍。

1974年,聯邦環保署根據立法授權,在為有色金屬冶煉行業設立新污染源技術性能標準時,首次運用“整個工廠”原則定義“固定污染源”,即適用“泡泡政策”。在有色金屬冶煉工廠中,改進后的冶煉設備排污量增加部分只要能與被工廠內其他設備排污量抵消,改進的設備相關技術參數就無須符合聯邦環保署制定的標準。之后,“泡泡政策”的適用范圍發展與州發展計劃是否完成緊密聯系。許多以重工業發展為主的州無法在1975年年底前,達成州發展計劃中設定的空氣質量指標。針對這一問題,第96屆國會試圖通過立法調整經濟發展和公共利益間的平衡,但最終以失敗告終。年底,聯邦環保署出臺《排放抵消解釋規則》(Emissions Offset InterpretativeRuling,以下簡稱“1976年規則”),該規則用以控制在空氣未達標地區新建污染源,要求必須符合可能最小的排放速率。遺憾的是,聯邦環保署并未就何為污染源,是否適用“泡泡政策”作出規定。

次年,國會成功通過《清潔空氣法》,要求空氣未達標的州繼續制定州執行空氣質量標準發展計劃,并對未達標地區的污染源新建和改進設置許可。同樣立法中沒有對是否在許可中,對“固定污染源”適用“泡泡政策”予以表態。

該法案通過后,聯邦環保署對于在新建或改進污染源的問題上,“泡泡政策”的適用范圍選擇經歷三次轉變。第一次是1979年1月,聯邦環保署補充1976年規則,以州是否制定截止到1979年7月生效的州發展計劃為標準,規定沒有制定發展計劃的州等同于空氣未達標的州,均不適用“泡泡政策”;第二次是同年4月和9月,聯邦環保署在對1976年規則的評注中明確,除了污染源增加禁令適用地區和沒有制定或者正在執行州發展計劃的地區,其余未達標地區均適用“泡泡政策”;第三次是1980年,聯邦環保署通過一項規章,該規章對于“泡泡政策”的適用范圍規定是建立在這一時期上訴法院對于相關案件的司法審查立場上,即以項目的實施是為了維持還是為了提升空氣質量進行區分適用“泡泡政策”,如果出于實現前者目標,則適用“泡泡政策”,反之,則不適用。

聯邦環保署對于“泡泡政策”適用范圍最后的表態就是本案所爭議的1981年規章。該規章是在里根政府“放松規制”運動背景下,聯邦環保署對“泡泡政策”的運用予以重新評估后出臺的。聯邦環保署以規章形式對“固定污染源”進行解釋,使得“泡泡政策”在達標還是未達標地區全面適用。

對于聯邦環保署上述的多變立場,被上訴方全國自然資源保護委員會認為具有一定的恣意性,但最高法院認為該詞語本身在不同語境下就是多義的,行政機關正是對政策利益、特定問題、國會態度、司法立場的全面衡量,才在不同時期作出迥異的解釋。因此,美國聯邦最高法院認為所涉爭議的行政解釋是合理的,法院應當予以尊重。然而,對于何為合理性標準,斯蒂文斯大法官執筆的判決書中沒有列出明確的考慮因素,這正是本案魅力所在,給予法院在處理對行政解釋的司法審查案件時靈活的適用空間。此外,我們更應當穿透精湛的演繹和翔實的論述,挖掘謝弗林案更深遠的宏觀意義。

“謝弗林尊重”下的宏大命題

在不算鴻篇的判決之中,斯蒂文斯大法官用大量事實的描述試圖擊敗爭議雙方的雄辯,除了開篇的兩步法的確定,鮮有涉及論理部分。物以稀為貴,為數不多的論理,斯蒂文斯大法官向我們昭示那段時期美國聯邦最高法院對于一個亙古難題的立場—行政機關和司法機關的角色定位問題。

通過判決書,可以鮮明地看出,如果行政機關的解釋合理地調和了相互沖突的利益,那么法院就應該尊重這一解釋。對于這一觀點的證成,執筆者斯蒂文斯大法官從行政機關的優勢和法院在政策協調中角色定位進行闡述。

20世紀以來,行政權除了執行法律的功能,還具備“準立法”和“準司法”內涵。行政權這一膨脹趨勢,并非是其自發,而是社會、公民對于國家運作效率提高的必然要求。同時,伴隨社會關系的日趨多樣,分工的愈發精細,國家所面臨的問題兼具復雜性和技術性。此時,無論是法院還是國會都對這些問題顯得手足無措,行政機關人員的專業性和行政程序的相對簡單使得行政機關異軍突起。這一變化使得部分人們對于建國根基—三權分立制度動搖的恐慌。其實不然,行政機關依舊是在執行國會立法,即使是對立法的解釋,也必須依照立法原意和現實社會背景作出,而司法機關始終在監督其行為。此外,值得注意的是官僚政治使得行政機關的行為需要間接地肩負政治責任,這是行政機關的自我約束,亦是民眾的力量。

如果在這樣的運作模式下,法院依舊是保持強勢勁頭,尤其是卷入到對行政機關為了執行法律而作出解釋的實質性審查中,深入探究背后的政策問題,勢必導致多數行政解釋無法通過司法審查的同時,使自身也墜入政治旋渦中。由此可見,在行政權擴張、國會立法成本巨大的時代,法院為了整個國家有序、高效地運轉,在涉及政策的行政解釋問題上,應當保持適當的克制。

“謝弗林尊重”的發展及對我國的啟示

晚近,對于“謝弗林尊重”最為重要的兩個案件,當屬2011年美國政府訴米德案和2013年阿林頓市訴聯邦通訊委員會案。讓人玩味的是米德案判決的唯一異議人卻正是阿林頓案判決的執筆者斯卡利亞大法官。米德案在一定程度上是對“謝弗林尊重”的背離,其明確只有當國會授權行政機關出于執行法律的目的制定規則的權力,方能開啟“謝弗林尊重”適用。而在阿林頓案中,斯卡利亞大法官的執筆判決認為無須考慮行政機關是否具有解釋的權力,只要立法漏洞所涉問題屬于行政機關職權范圍內即可。然而,阿林頓案并未推翻米德案的判決,也就意味著在未來很長的時間內,對于行政解釋的司法審查又將陷入混沌之中。即便如此,“謝弗林尊重兩步法”的審查進路仍是歷久不衰,對于我國行政機關和司法機關均具有實際意義。

法院在審查行政解釋時,應對合理性標準內涵進行豐富。我國行政訴訟審查標準是以合法性標準為基準,特定案件中采取合理性標準。然而,在我國合理性的界限是模糊不清的,合法性和合理性本是同根生,相輔相成,不應斷然割裂。法院在審查行政解釋時,應當考慮立法目的、法條文本、案件事實等多方面因素,綜合判定其是否合乎“上位法”。這一判斷過程一定程度上正是謝弗林案中合理性標準的運用。同時,在司法實踐中,法院應具體分析針對不同行政活動所作出的行政解釋,以期充實合理性標準。行政機關在作出解釋時,應把握合理性標準,三思而后行。

行政機關作出解釋時,不僅需要忠實于所依法律,還需要考慮其實施效果。在社會轉型期中,行政機關應當謹慎地對不同群體的利益進行分析和調節,避免行政解釋的出臺造成執法的困境。另外,國務院、各部委及地方政府,在執行法律的過程中,還應當利用合理性標準綜合考慮中央和地方、地方和地方之間整體、協同發展,兼顧經濟發展與社會良治、生態平衡之間的關系。

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